ABSTRACT
The purpose of
this paper is to analyze the lack of an automatic mechanism for recognizing the
statute of limitations on tax collection actions and its consequences for the
principle of legal certainty in the Ecuadorian legal system. The analysis
examines current legislation, particularly Articles 55 and 56 of the Tax Code
(CT), which regulate the statute of limitations and the interruption of tax
collection proceedings, as well as relevant documentation and specialized case
law. It is clear that although the law provides that the interruption ceases to
be effective when enforcement proceedings have been inactive for more than two
years, no automatic mechanism is established to recognize this cessation;
consequently, the Tax Administration may keep proceedings open indefinitely.
The taxpayer must take action to obtain recognition of the statute of
limitations, which creates legal uncertainty, financial harm, and an undue
prolongation of the State’s tax collection authority. Consequently, it is
concluded that the existing regulatory gap enhances administrative discretion
and weakens the constitutional guarantees of due process and legal certainty.
Finally, it is suggested that automatic legal mechanisms be incorporated to
declare the effects of procedural inactivity, in order to strengthen
administrative efficiency, the accountability of officials, and the protection
of taxpayers’ rights.
RESUMEN
El propósito del
presente trabajo es analizar la falta de automatismo para reconocer la
prescripción de la acción de cobro tributaria y sus consecuencias sobre el
principio de seguridad jurídica en el ordenamiento jurídico ecuatoriano. Se
analiza de la normativa vigente, en especial de los artículos 55 y 56 del
Código Tributario (CT) que regulan el plazo de prescripción y la interrupción
de la acción de cobro, así como de documentación y jurisprudencia
especializada. Es claro que a pesar de que la ley dispone que la interrupción
pierde eficacia cuando la ejecución coactiva no se encuentra activa por más de
dos años, no se establece un mecanismo automático para reconocer dicha eficacia
y por ende la Administración Tributaria puede tener abierto procedimientos por
tiempo indefinido. El contribuyente debe promover acciones para obtener el
reconocimiento de la prescripción, lo que genera incertidumbre jurídica,
afectaciones patrimoniales y una prolongación indebida del ejercicio de la
potestad recaudadora del Estado. En consecuencia, se concluye que el vacío
normativo existente potencia la discrecionalidad administrativa y debilita las
garantías constitucionales del debido proceso y la seguridad jurídica.
Finalmente, se sugiere que se incorporen mecanismos legales automáticos que
declaren los efectos de la inactividad procesal, a fin de reforzar la eficacia
administrativa, la responsabilidad de los funcionarios y la defensa de los
derechos de los contribuyentes.
Keywords / Palabras clave
caducidad;
prescripción; acción de cobro; seguridad jurídica; eficiencia
expiration; statute of limitations; collection action; legal certainty;
efficiency
Introducción
El sistema
tributario ecuatoriano se rige por el principio de seguridad jurídica, la
eficiencia y la transparencia, buscando un equilibrio entre la potestad
recaudadora del Estado y las garantías de los ciudadanos. La obligación
tributaria se define como un vínculo jurídico personal entre el fisco y los
contribuyentes, cuya finalidad es la satisfacción de necesidades públicas. No
obstante, este poder estatal no es ilimitado; el Derecho Internacional y
Nacional reconocen a la Prescripción de la acción de cobro como un modo
fundamental de extinción de la obligación, destinado a sancionar la inactividad
del acreedor y evitar la perpetuidad de las deudas.
La
importancia de este tema en el ámbito jurídico radica en que la prescripción no
solo protege el patrimonio del individuo, sino que otorga estabilidad al
ordenamiento al dar certeza sobre la vigencia de los créditos fiscales. A pesar
de que el Código Tributario establece un plazo general de cinco años para la
prescripción de la acción de cobro, el ejercicio de esta garantía se ve
obstaculizado en la etapa de ejecución coactiva.
Si bien la
ley prevé la interrupción de este plazo mediante la citación legal del auto de
pago, el artículo 56 establece una excepción crucial, dicha interrupción no
surtirá efecto si la ejecución deja de continuarse por más de dos años. El
conflicto jurídico surge debido a que la Administración Tributaria suele
mantener procesos coactivos abiertos indefinidamente, ignorando esta caducidad
de la interrupción y la falta de impulso procesal. Esta omisión obliga al
sujeto pasivo a un rol litigioso activo para obtener una declaración de
prescripción que, por justicia y mandato legal de celeridad, debería ser
reconocida de manera más expedita ante la evidente desidia administrativa.
La presente
investigación es jurídicamente relevante puesto que aborda la vulneración del
principio de seguridad jurídica, donde el contribuyente queda supeditado a una
potestad estatal que técnicamente ha fenecido por el paso del tiempo.
Académicamente, el estudio permite profundizar en la tensión entre la
suficiencia recaudatoria y el derecho la seguridad jurídica. El aporte
fundamental de este trabajo al campo del Derecho consiste en proponer reformas
reglamentarias que implementen una declaración automática de inactividad y
refuercen la responsabilidad personal y pecuniaria de los funcionarios por
omisión en el cobro, garantizando que la administración actúe bajo criterios de
legalidad y eficacia.
El objetivo
de la investigación consiste en analizar de manera integral el impacto que
tiene la prescripción de la acción de cobro sobre la seguridad jurídica en los
procesos de ejecución tributaria en el Ecuador. Se busca identificar cómo la
aplicación deficiente de este mecanismo afecta tanto al contribuyente como al
ordenamiento jurídico, generando incertidumbre y prolongando obligaciones que
deberían extinguirse por el paso del tiempo.
Asimismo,
se pretende examinar las falencias técnicas que obstaculizan su reconocimiento
oportuno, especialmente en la etapa de ejecución coactiva. A partir de este
diagnóstico, el estudio plantea la necesidad de diseñar mecanismos más claros y
eficaces que garanticen la extinción automática de las obligaciones cuando
corresponda. De esta forma, se contribuiría a fortalecer la confianza en el
sistema tributario y a consolidar un marco legal más justo y transparente.
Desarrollo
La
obligación tributaria y los modos de extinción en el ordenamiento ecuatoriano.
En el marco
de la normativa tributaria, el Código Tributario (2005) establece una
definición fundamental de la obligación tributaria, precisando su naturaleza
como vínculo jurídico entre el Estado y los contribuyentes:
vínculo
jurídico personal, existente entre el Estado o las entidades acreedoras de
tributos y los contribuyentes o responsables de aquellos, en virtud del cual
debe satisfacerse una prestación en dinero, especies o servicios apreciables en
dinero, al verificarse el hecho generador previsto por ley. (art. 15)
Este
precepto evidencia que dicha obligación no se limita a un mero deber económico,
sino que constituye una relación jurídica que surge con la verificación del
hecho generador previsto en la ley. En consecuencia, se reconoce que la
obligación tributaria posee un carácter bilateral, por un lado, el Estado actúa
como acreedor de tributos y por otro, el contribuyente se configura como sujeto
pasivo obligado a satisfacer prestaciones en dinero, especies o servicios. Tal
concepción se sitúa como un instrumento de concreción del principio de
legalidad tributaria y de garantía de la función recaudadora del Estado.
De este
modo el autor Cortés (1965) sostiene que la obligación tributaria constituye
una “obligación legal de Derecho público, cuyo objeto consiste en una
prestación de dar dinero… en resumen, una obligación ex lege y pecuniaria” (pp. 10-11). Esta afirmación evidencia
que la obligación tributaria no depende de la voluntad de las partes, sino que
surge directamente de la norma jurídica, lo que le otorga un carácter
imperativo y vinculante. Su naturaleza pecuniaria implica que siempre se
materializa en una prestación dineraria, consolidando el tributo como
instrumento esencial de financiación estatal.
En
concordancia, Cortés (1965) afirma que el “sujeto activo es el que tiene el
derecho de exigir el pago de la obligación; sujeto pasivo, el obligado a dar la
cantidad de dinero en que se concreta la prestación” (p. 11). El sujeto activo
es el Estado, a través de la Administración Tributaria, que ejerce la facultad
de exigir el cumplimiento de la obligación. Por su parte, el sujeto pasivo
corresponde al contribuyente o responsable, quien debe cumplir con el pago del
tributo conforme a la ley. De esta manera, se evidencia la relación jurídica
existente entre la potestad tributaria del Estado y el deber de cumplimiento
del obligado.
El artículo
37 del Código Tributario dispone que la obligación tributaria puede extinguirse
total o parcialmente mediante diversas figuras jurídicas. Entre ellas se
incluyen el pago o solución como forma principal de cumplimiento, la
compensación y la confusión como mecanismos técnicos, la remisión y la
transacción como acuerdos entre las partes, así como la prescripción de la
acción de cobro que limita el ejercicio del poder estatal. En conjunto, estas
modalidades garantizan seguridad jurídica y orden en la relación tributaria.
La Solución
o Pago para la autora Romaldo (2017) el pago puede
entenderse como el acto mediante el cual una persona cumple con su deber legal,
liquidando la cantidad de dinero que corresponde para extinguir una obligación.
Es el cierre del ciclo de la deuda, donde el compromiso adquirido se
materializa en una transacción económica. Más allá de la simple entrega de
dinero, el pago representa
la culminación de un acuerdo,
la confirmación de que
ambas partes han respetado los términos pactados
dentro del marco legal. Es,
en esencia, el punto de equilibrio entre la responsabilidad
del contribuyente y el derecho del Estado a percibir los tributos
necesarios para su funcionamiento.
La Compensación, para el autor Romaldo (2017) La compensación es un mecanismo mediante el cual un contribuyente que ha pagado más de lo debido, o ha realizado un pago erróneo, tiene
derecho a que la administración
tributaria le devuelva ese exceso. En lugar de una devolución directa en efectivo,
este monto puede ser utilizado para cubrir otras obligaciones
fiscales pendientes del contribuyente.
La Confusión a su vez como menciona
el autor Guerrón (2013) se entiende como una situación
en la que el acreedor y el deudor de una obligación
tributaria se convierten en la misma persona, lo que hace imposible
exigir el cumplimiento de
la deuda. Por esta razón, se considera un pago ficticio o presumido, porque,
aunque no se realice un desembolso real de dinero, la obligación
desaparece automáticamente.
Este mecanismo de extinción
de la deuda ocurre cuando, por circunstancias
legales, alguien adquiere ambos roles dentro de una relación tributaria,
eliminando la necesidad de cualquier acción de cobro.
Por otro lado la Remisión
como una forma de extinguir la obligación tributaria el autor Guerrón (2013) menciona que es el acto mediante el cual el Estado decide
perdonar o eliminar una
obligación tributaria que considera relevante
dentro del sistema fiscal.
Esto significa que el contribuyente, aunque tenía una deuda,
queda libre de la responsabilidad
de pagarla debido a una decisión legal o administrativa.
Finalmente tenemos la Prescripción
De La Acción De Cobro, el autor Romaldo (2017) menciona que la prescripción tributaria es un mecanismo
legal que pone un límite de
tiempo a la posibilidad de exigir el pago de una deuda fiscal. Una vez que ha pasado
el período establecido por la ley sin que el Estado haya reclamado la obligación, esta queda extinguida, cerrando definitivamente cualquier intento de cobro.
En síntesis, la obligación tributaria en el ordenamiento ecuatoriano se concibe como un vínculo jurídico de carácter público y pecuniario, nacido directamente de la ley y destinado
a garantizar la función recaudadora del Estado. La relación
entre sujeto activo y sujeto pasivo refleja
la estructura bilateral de esta
obligación, marcada por la potestad estatal de exigir el cumplimiento y el deber del contribuyente de satisfacerlo.
A su vez, los
modos de extinción previstos en la normativa como es el pago, compensación, confusión, remisión y prescripción, constituyen mecanismos que aseguran tanto la liberación de
la deuda como la preservación de la seguridad jurídica. De este modo, la obligación tributaria se erige como un instrumento
esencial de concreción del
principio de legalidad y de equilibrio
entre el poder público y la
responsabilidad ciudadana.
Naturaleza jurídica de La prescripción
y su operatividad en la acción de cobro
El estudio de la prescripción
exige, en primer lugar, una aproximación
a su dimensión etimológica, pues ello permite comprender
con mayor claridad su sentido jurídico. En este contexto el autor Acuña (2026) señala que “La
palabra ‘prescripción’ deriva
del latín praescriptio, a su vez del prefijo prae–‘antes’, ‘delante’ y scriptio–‘acción de escribir’, denotando la idea de
algo que está escrito desde antes, con antelación” (p.1). Esta precisión
etimológica, permite entender que los
efectos de la prescripción
no surgen de manera arbitraria, sino que están previamente
establecidos en la ley.
A su vez,
la prescripción, como institución jurídica, se configura como un mecanismo mediante el cual el transcurso del tiempo produce efectos directos sobre las situaciones legales. Para De Torres (1979) la prescripción
consiste en la “Consolidación de una situación jurídica por efecto del transcurso del tiempo; ya sea convirtiendo un hecho en derecho, como la posesión o propiedad; ya perpetuando
una renuncia, abandono, desidia, inactividad o impotencia”
(p.253). El autor en este sentido pone de relieve que el tiempo no es un elemento pasivo dentro del Derecho, sino que actúa como
un factor determinante para consolidar
o extinguir derechos.
La prescripción cumple una doble función dentro del derecho, por un lado, puede consolidar
derechos o extinguir obligaciones
según el contexto en que se aplique.
En este sentido, Reinoso (2007) señala que
“la primera que es un modo
de adquirir las cosas ajenas, y la otra que es un modo de extinguir las obligaciones” (p.4). La prescripción
adquisitiva permite que, con el transcurso del tiempo y bajo determinadas condiciones, una persona adquiera la propiedad de bienes ajenos, mientras que la prescripción extintiva opera como un mecanismo que elimina obligaciones
cuando el acreedor no las
reclama oportunamente.
En concordancia con ello, el Código Civil (2005) menciona que “La prescripción que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente
cierto lapso, durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones” (Art. 2414) Esta
norma simplifica el análisis
al destacar que, para que opere la prescripción extintiva, basta el transcurso
del tiempo unido a la inactividad del titular del derecho.
La prescripción extingue la acción de cobro conforme a reglas temporales establecidas en el Código Tributario, garantizando seguridad jurídica entre el fisco y el contribuyente. Código Tributario (2005) , “la acción de cobro de los créditos tributarios,
sus intereses y las multas por incumplimiento de deberes formales prescribe en el plazo de cinco años” (Art 55). El cómputo de este tiempo se inicia desde la fecha en que
las obligaciones fueron legalmente exigibles o, en su defecto,
desde el día en que debió presentarse
la declaración correspondiente
si esta no se presentó o resultó incompleta.
El Código Tributario (2005) establece que la citación del auto de pago interrumpe el término de prescripción; sin embargo, introduce una
excepción de especial importancia
al disponer que "No se tomará
en cuenta la interrupción por la citación del auto de pago cuando la ejecución hubiere dejado de continuarse por más de dos años" (Art. 56).
Esta disposición evidencia que el legislador no solo reconoce la eficacia interruptiva del auto de pago, sino que también condiciona sus efectos a la continuidad de la actividad procesal de la Administración Tributaria.
En los escenarios donde la
Administración Tributaria ha ejercido
su facultad determinadora, la operatividad
del plazo de cinco años se ajusta a hitos procesales específicos. En estos casos, el tiempo comienza a transcurrir a partir de la fecha en que el acto de determinación se convierta
en firme, o desde que cause ejecutoria la resolución administrativa o sentencia
judicial que resuelva cualquier impugnación planteada contra dicho acto. Asimismo, cuando el sujeto pasivo ha obtenido facilidades para el pago, la prescripción opera de manera independiente para cada cuota o dividendo, contabilizándose desde su respectivo vencimiento.
Una característica fundamental de la operatividad
de esta figura es su naturaleza de la petición, puesto que la ley prohíbe taxativamente al juez o a la autoridad administrativa declararla de oficio. De este modo, se establece que la prescripción debe ser alegada expresamente por quien pretenda beneficiarse de ella para que surta efecto,
obligando al deudor a una vigilancia activa de los términos
legales.
El curso del plazo de prescripción puede verse afectado por el fenómeno de la interrupción, el cual ocurre por
el reconocimiento de la deuda
por parte del deudor o por la citación legal del auto de pago.
Sin embargo, para evitar que
los procesos de ejecución se extiendan de forma indefinida, se contempla la denominada caducidad de la interrupción, esta dicta que la citación del auto de pago perderá su
efecto para su intervención si la ejecución deja de continuarse por más de dos años. Esta salvaguarda garantiza que la inactividad del ejecutor sea sancionada, devolviendo al contribuyente la posibilidad de alegar la prescripción
original.
Diferenciación
entre la Prescripción y la Caducidad
La autora Izquierdo (s. f.) como una
característica muy relevante menciona que en efecto
esta figura jurídica de la caducidad recae en la acción
que la administración para ejercer aquellas acciones derivadas de actos, hechos u operaciones administrativas. Sin embargo, la prescripción
es el fenómeno mediante por el cual el ejercicio de un derecho se adquiere
o se extingue con el solo transcurso
del tiempo.
La caducidad implica la pérdida de la facultad de determinación por la inacción del Estado, mientras que la prescripción afecta únicamente la exigibilidad de la obligación.
Las fuentes destacan que la caducidad supone un derecho que nunca llega a consolidarse
en favor del titular, en
tanto que la prescripción recae sobre un derecho ya adquirido cuyo
ejercicio se omite, produciendo su extinción. En este último caso, aunque
se elimina la posibilidad
de cobro forzoso, la obligación subsiste, pues lo que se extingue es únicamente su exigibilidad.
Entonces estas figuras radican en qué
derecho pierde el fisco. La
caducidad se centra en la facultad que tiene
la administración para ejercer
ciertos actos, en este sentido,
los autores Cordero & Merchán (2010) mencionan que la caducidad se refiere al hecho de que el fisco “pierde
una facultad, que es precisamente la de determinar la obligación” (p.2).
Por el contrario, la prescripción
ocurre cuando la deuda ya ha sido
determinada pero el Estado
no la cobra a tiempo, siendo
esta la “pérdida de un
derecho del fisco para cobrar
obligaciones tributarias”
(p.2)
Tomando en cuenta los criterios de estos autores, estas figuras jurídicas
que son la caducidad y la prescripción se diferencian en la forma en que son reconocidas por los jueces
y autoridades. La caducidad
opera de manera automática
y constituye una institución de orden público, lo que obliga a los tribunales
a declararla sin necesidad
de petición de parte. En contraste, la prescripción requiere la intervención activa del contribuyente, quien debe alegarla
expresamente para beneficiarse
de sus efectos, ya que el juez o la autoridad administrativa no pueden declararla de oficio.
A su vez se manifiestan
en la rigidez de los plazos, la caducidad se caracteriza por ser estricta y fatal, sin admitir suspensión ni interrupción salvo en los casos
expresamente previstos por la ley. En cambio, la prescripción presenta mayor flexibilidad, ya que el cómputo del tiempo puede detenerse
o reiniciarse mediante actos administrativos o judiciales, como ocurre con el reconocimiento de
la obligación por parte del deudor o con la citación legal del auto de pago.
El principio de seguridad jurídica
La seguridad jurídica es un pilar del Estado constitucional
que garantiza que las actuaciones de los poderes públicos
se ajusten al ordenamiento jurídico. En este sentido, la Constitución de la República del Ecuador (2008)
establece “El derecho a la seguridad
jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y
en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes” (Art.
82) De esta disposición se desprende que la seguridad jurídica exige la existencia de normas preexistentes a los hechos que
regulan, permitiendo a los ciudadanos conocer anticipadamente las consecuencias jurídicas de sus actos.
Por ello, dichas normas deben
caracterizarse por su claridad y publicidad,
de modo que puedan ser comprendidas y conocidas por todos los
miembros de la sociedad. Este
derecho implica que las autoridades públicas actúen estrictamente dentro de las competencias que les han sido
atribuidas por la ley y la
Constitución, evitando decisiones
arbitrarias que generen incertidumbre jurídica. En consecuencia, la seguridad jurídica se configura como una garantía esencial
para la protección de los
derechos, la estabilidad institucional
y la confianza de los ciudadanos
en el sistema jurídico ecuatoriano.
Reseña Histórica
en materia tributaria
Durante la Edad Media, la organización
financiera de los Estados no experimentó avances sustanciales en materia de protección
de los derechos de los particulares, debido a que continuó prevaleciendo
la falta de diferenciación
entre el patrimonio público
y los bienes pertenecientes al monarca o a los señores
feudales. Esta situación impedía el establecimiento de límites claros al ejercicio del poder económico y dificultaba la consolidación de garantías para quienes se encontraban sujetos a cargas tributarias.
En este sentido,
Villegas (2001) señala
que "durante la Edad
Media rigieron las llamadas
finanzas patrimoniales, en las cuales los
bienes del Estado estaban indiferenciados con relación a los bienes de los
soberanos y de los señores feudales" (pp.
26-27). Como consecuencia de este
modelo, los tributos no se concebían como obligaciones reguladas por normas
jurídicas de carácter público, sino como
prestaciones derivadas del dominio y autoridad de los señores sobre
sus territorios y habitantes.
El punto de quiebre hacia la modernidad y la búsqueda de certeza se produjo con el surgimiento de la economía clásica. Adam Smith, en 1776, introdujo bases filosófico-políticas que transformaron la gestión financiera estatal. Un aporte fundamental para la seguridad
jurídica fue la distinción orgánica del sujeto de poder. Al respecto, Villegas (2001) sostiene
que Smith "puso de relieve la neta diferenciación entre el ente 'Estado' y la persona del gobernante
(con la consiguiente y obligatoria
separación de sus bienes)"
(p. 26).
Esta diferencia permitió dejar atrás la concepción patrimonialista que se dio en
el pasado, en la que los recursos
públicos eran considerados como intereses particulares de quienes tenían el poder. El patrimonio de los ciudadanos dejó de depender de la voluntad personal del gobernante
y pasó a estar protegido por un orden institucional y jurídico que consagraba
al Estado como sujeto autónomo, lo que favoreció el desarrollo de relaciones tributarias más predecibles y acordes con los principios de seguridad jurídica.
La evolución hacia una seguridad jurídica técnica y
científica alcanzó su madurez en el siglo XX, particularmente con la
codificación alemana de 1919. Este hito permitió superar el predominio de las
normas civiles que a menudo asfixiaban la aplicación efectiva de la ley fiscal.
El autor Villegas (2001) sosteniendo
la postura de Enno Becker, expresa
que se estableció un criterio interpretativo que hoy es base del derecho tributario
moderno, disponiendo que "en la interpretación de las leyes tributarias debe tenerse en cuenta
su finalidad, su significado económico y el desarrollo de las circunstancias" (p. 170).
Este criterio representó un aporte significativo para la seguridad jurídica, pues permitió que las normas tributarias fueran interpretadas considerando no solo su tenor
literal, sino también los objetivos que persiguen
y la realidad económica sobre la que recaen.
De esta manera, la ley dejó de concebirse como una herramienta
rígida susceptible de generar
resultados arbitrarios y pasó a entenderse como un instrumento jurídico orientado al cumplimiento de fines específicos,
brindando a los contribuyentes mayores niveles de comprensión, previsibilidad y certeza respecto de las consecuencias jurídicas de sus actuaciones.
La seguridad jurídica Frente al poder tributario y la prohibición de la declaratoria de
oficio.
La seguridad jurídica constituye uno de los principales límites al ejercicio del poder tributario del Estado. Aunque la Administración Tributaria
dispone de amplias facultades
para determinar, recaudar y
cobrar tributos, dichas potestades deben ejercerse dentro de los límites
temporales y procedimentales
establecidos por la ley.
Esto responde a la necesidad
de evitar actuaciones arbitrarias y garantizar que los contribuyentes
puedan conocer con certeza el alcance de sus
derechos y obligaciones.
En este contexto,
Benítez (2007) destaca que
la seguridad jurídica debe proporcionar al contribuyente “certidumbre sobre los correctivos
establecidos legalmente a
fin de constituir una herramienta de defensa para el contribuyente
frente a posibles excesos de las Administraciones Tributarias” (p. 87). Esta afirmación
resulta particularmente relevante en materia
de prescripción, ya que dicha institución
jurídica constituye precisamente un mecanismo destinado a impedir que la potestad de cobro del Estado se prolongue indefinidamente en el tiempo.
De igual forma, la Benítez
(2007) señala que uno de los elementos esenciales
de la seguridad jurídica es
la “certeza e interdicción
de la arbitrariedad” (p. 87)., entendida
como la prohibición de que las autoridades públicas actúen al margen de las normas que regulan el ejercicio de sus competencias Aplicado al ámbito tributario, este principio implica que la Administración Tributaria no puede extender artificialmente los efectos de una interrupción de la prescripción cuando la propia ley ha previsto consecuencias jurídicas derivadas de la paralización prolongada de la ejecución.
Por tal motivo,
cuando el ejercicio de la ejecución coactiva permanece inactivo dentro del plazo establecido por la ley y, no
obstante, esa inacción, la
Administración mantiene el procedimiento
abierto sin acceder a los efectos jurídicos que se deriven de esa inacción se encuentra ante una situación incierta que resulta incompatible con el
principio de seguridad jurídica.
La situación en la que el contribuyente permanecerá en indefinición como consecuencia de la extinción de
la obligación tributaria le
obligará a promover acciones en el ámbito judicial o administrativo
para obtener el reconocimiento
de una situación jurídica que, de hecho, ya se ha consumado por el paso del tiempo.
La ejecución coactiva indefinida y la vulneración del debido proceso
El artículo 161 del Código Tributario (2025) menciona que el procedimiento de ejecución coactiva inicia una vez
que el deudor no ha cumplido con el pago de la obligación tributaria dentro del plazo legalmente establecido. En ese momento, el ejecutor está facultado para emitir el auto de pago, mediante el cual requiere al contribuyente que cancele la deuda o señale bienes suficientes para garantizar la obligación, advirtiéndole que, de no hacerlo, se procederá con el
embargo de sus bienes como medida de ejecución forzosa.
La regulación de esta fase prueba
que la ejecución coactiva se debe llevar a cabo de modo continuo y
con respeto a las garantías
del debido proceso. Así las cosas, la Administración Tributaria deberá impulsar en el tiempo más breve las actuaciones necesarias a efecto de lograr la satisfacción del crédito fiscal;
sin embargo, no podrá mantener
indefinidamente abierto el procedimiento, ya que esto genera incertidumbre jurídica y puede ir en
desmedro de los principios de seguridad jurídica, celeridad procesal y tutela judicial efectiva.
Si se toma en consideración el análisis del procedimiento de ejecución coactiva, se podrá advertir que uno de los mecanismos más importantes de la administración pública es garantizar el cobro de las obligaciones que se encuentren en mora y que son de su favor. La especialidad radica en que
habilitan a las entidades públicas a requerir el cumplimiento de créditos directamente, y no a través del acceso previo a la jurisdicción ordinaria.
En este sentido,
Segura & Barrera (2025) señalan
que el procedimiento de ejecución coactiva en Ecuador se define como una “vía ejecutiva
privilegiada que permite a las entidades del
sector público exigir el cumplimiento de obligaciones económicas sin necesidad de acudir previamente a un juicio ordinario” (p. 8839). Esta
característica responde a
la necesidad de asegurar la
eficacia de la gestión pública; sin embargo, también exige
la existencia de mecanismos
de control que impidan posibles afectaciones a los derechos de los administrados.
La potestad coactiva encuentra su fundamento en
el principio de autotutela administrativa,
mediante el cual la administración puede ejecutar sus decisiones sin requerir la intervención previa
de un órgano jurisdiccional.
Esta facultad permite garantizar la eficacia en la recaudación de los créditos públicos
y asegurar el cumplimiento
de las obligaciones a favor del Estado. No obstante, esta prerrogativa coloca a la administración en una posición
de ventaja frente al ciudadano, por lo que su ejercicio
debe sujetarse estrictamente a los principios de legalidad, debido proceso y seguridad jurídica, evitando actuaciones arbitrarias que puedan afectar los derechos del administrado.
Ante esta premisa Garzón (2023) sostiene que esta facultad
constituye una “potestad exorbitante, ya que la administración
tiene un favoritismo en cualquier situación
similar que pueda pasar con
el administrado” (p. 31). Precisamente
por esta situación de desigualdad estructural, resulta
indispensable que el ejercicio
de la potestad coactiva se encuentre sometido a límites temporales y procedimentales claros, pues de
lo contrario podría transformarse en un mecanismo de presión permanente incompatible con los principios constitucionales que rigen la actuación
administrativa.
La problemática adquiere especial relevancia cuando los procesos
coactivos permanecen abiertos durante largos períodos debido a la inactividad de la propia administración. Esta situación
genera incertidumbre jurídica
para el deudor, prolonga indefinidamente la posibilidad de
exigir el crédito y desnaturaliza la finalidad del procedimiento, concebido originalmente como un mecanismo ágil y eficaz para la recaudación de obligaciones a favor del Estado.
En este contexto,
Garzón (2023) advierte que
“un proceso coactivo pueda permanecer por varios años
inactivo, y que mientras tanto, los intereses siguen acumulándose en contra del deudor, aumentando más el valor de su obligación” (pp. 51-52). La permanencia
indefinida de estos procedimientos no solo contradice
el principio de celeridad administrativa,
sino que además provoca que el transcurso del tiempo incremente desproporcionadamente la deuda, afectando la estabilidad económica y patrimonial del administrado.
Desde una
perspectiva constitucional,
la prolongación injustificada
de un proceso coactivo
también incide directamente
en la garantía de la seguridad jurídica. Este
principio constituye uno de los
pilares fundamentales del
Estado constitucional de derechos y justicia, ya que
permite a las personas conocer
con certeza las consecuencias
jurídicas de sus actuaciones
y confiar en la estabilidad del ordenamiento jurídico.
Por ello el autor, Valdivieso (2024) define la seguridad jurídica como la “garantía de estabilidad y previsibilidad del ordenamiento jurídico, permitiendo a los ciudadanos conocer las normas que regulan
su conducta y las consecuencias jurídicas de sus actos” (p. 2122). Por consiguiente,
cuando una ejecución coactiva permanece abierta indefinidamente sin que exista una resolución
efectiva o una actuación diligente por parte de la administración, se genera un escenario
de incertidumbre incompatible con las exigencias constitucionales de previsibilidad y certeza jurídica.
Uno de los efectos más graves de esta situación es la permanencia prolongada de las medidas cautelares que afectan directamente
el patrimonio del deudor.
La inmovilización de cuentas
bancarias, bienes o recursos económicos puede mantenerse durante años debido
a la inactividad de la administración
y a la ausencia de mecanismos
eficaces para revisar o levantar dichas medidas, lo que incrementa la afectación a los derechos del administrado y prolonga la incertidumbre jurídica.
Por esto Segura & Barrera (2025) identifican
“problemas prácticos como la falta de plazos claros para levantar medidas cautelares” (p. 8837), así como vacíos
procedimentales respecto de
su revisión una vez que
el proceso ha perdido continuidad. Como consecuencia,
el administrado puede ver restringida de manera prolongada su capacidad económica
y financiera, aun cuando la administración no
impulse activamente la ejecución.
Esta realidad puede conducir a resultados
incompatibles con los principios
de proporcionalidad y razonabilidad,
al punto que, como advierte Garzón (2023), determinadas
actuaciones podrían llegar a ser “confiscatorio, injusto y sin la debida motivación” (p. 89).
La ausencia de mecanismos automáticos que reconozcan los efectos jurídicos
de la prescripción o de la descontinuación
del proceso profundiza la desigualdad entre el Estado y el contribuyente.
Mientras la administración conserva amplias facultades para mantener vigente la ejecución coactiva, el administrado debe afrontar procedimientos
complejos para lograr el reconocimiento de la extinción de
la acción de cobro, lo que incrementa la inseguridad jurídica y limita la tutela efectiva de sus
derechos.
Al respecto, Garzón (2023) manifiesta que “la misma naturaleza del proceso coactivo genera una desigualdad de condiciones entre el Estado y el contribuyente
coactivado” (p. 13). Esta asimetría
permite que, en determinados casos, la administración omita aplicar oportunamente
las consecuencias jurídicas
derivadas de su propia inactividad, manteniendo abiertos procedimientos que deberían extinguirse por mandato legal. Como resultado, el contribuyente puede quedar sometido
a una situación de incertidumbre permanente y de clara indefensión, al no contar con mecanismos eficaces que garanticen
el archivo oportuno del proceso y la plena restitución de
sus derechos.
Las atribuciones de la administración tributaria
La Administración Tributaria
dispone de diversas potestades
conferidas por el ordenamiento jurídico con el propósito de garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y la efectiva recaudación de los recursos públicos. Entre estas facultades destaca la potestad coactiva, concebida como un mecanismo excepcional que permite ejecutar el cobro de obligaciones exigibles sin necesidad de acudir previamente a la jurisdicción ordinaria.
Así Flores & Quiroz (2025) la relación de la potestad coactiva "está destinado para lograr un cobro coactivo, sobre la base de una obligación contraída por el administrado" (p. 2).
La finalidad de dicha potestad no consiste únicamente en recuperar
créditos fiscales, sino en asegurar
la efectividad de las obligaciones
tributarias dentro del marco legal. Sin embargo, el ejercicio
de esta atribución debe respetar los
principios constitucionales
que limitan la actuación administrativa, evitando que el interés recaudatorio prevalezca sobre las garantías de los contribuyentes.
En este sentido,
Reyes (2023) señala que
"el proceso coactivo constituye el ejercicio de la facultad recaudadora que por ley ha sido otorgada a los funcionarios de la
Administración Pública" (pp. 32-33). Esto reafirma
que la ejecución coactiva constituye una potestad pública
de naturaleza excepcional, cuya legitimidad deriva exclusivamente de la ley.
En consecuencia, la actuación
de los funcionarios ejecutores debe ajustarse estrictamente al
principio de legalidad, de manera
que toda actuación procesal se encuentre respaldada por disposiciones normativas claras y por un procedimiento previamente establecido.
No obstante, el amplio alcance de estas atribuciones también puede originar riesgos cuando no existen mecanismos suficientes de control
sobre su ejercicio. Al respecto, Reyes
(2023) advierte que "la
norma otorga potestades exorbitantes a los funcionarios ejecutores que en muchas
ocasiones actúan de forma atentatoria contra el derecho al debido
proceso" (p. 13).
Resulta particularmente
relevante, pues la ausencia de mecanismos automáticos que determinen el momento en que cesan
los efectos de la interrupción de la prescripción puede favorecer actuaciones discrecionales de la
Administración Tributaria. Como consecuencia,
la prolongación indefinida
de los procedimientos coactivos puede afectar tanto el debido proceso como el principio de seguridad jurídica, al impedir que el contribuyente conozca con certeza cuándo la acción de cobro ha perdido eficacia por el transcurso del tiempo.
La interrupción de la prescripción y el conflicto de la
inactividad procesal
La prescripción constituye una institución jurídica que limita temporalmente
el ejercicio de las acciones,
incentivando a los titulares de derechos a actuar diligentemente y evitando que las relaciones jurídicas permanezcan indefinidamente abiertas. En este sentido, Riascos (2015) afirma que "la prescripción constituye en definitiva en
el modo de suprimir las acciones
y derechos ajenos debido a
la pasividad del titular por
el transcurso del tiempo"
(p. 40).
Desde esta
perspectiva, la prescripción
responde a la necesidad de sancionar la inactividad del
titular del derecho cuando este
omite ejercer oportunamente las acciones que el ordenamiento jurídico le reconoce. En materia tributaria, esta institución adquiere especial importancia, ya que impide
que la Administración conserve indefinidamente
la posibilidad de exigir el
cumplimiento de obligaciones
tributarias, garantizando estabilidad en las relaciones entre el Estado y los contribuyentes.
Sin embargo, la finalidad de
la prescripción puede verse
desnaturalizada cuando los procesos coactivos
permanecen paralizados durante largos periodos sin que exista una
actuación efectiva por parte de la Administración. Sobre este aspecto,
Reyes (2023) sostiene que
"un proceso coactivo pueda permanecer por varios años
inactivo, y que mientras tanto, los intereses siguen acumulándose en contra del deudor" (pp. 51-52).
Esta situación evidencia un conflicto entre la interrupción de la prescripción y
la inactividad procesal, pues la mera existencia
formal del procedimiento permite
mantener suspendidos los efectos del plazo prescriptivo mientras el expediente permanece inactivo. Como resultado, el contribuyente continúa soportando el incremento de su obligación tributaria sin que exista una
actuación administrativa orientada a impulsar efectivamente el proceso de ejecución.
En consecuencia, la figura de la prescripción cumple una función
protectora que trasciende el simple transcurso
del tiempo, al constituirse
en una garantía
del principio de seguridad jurídica.
En este sentido, Aguirre et
al. (2024) manifiestan que
"la prescripción es una
figura legal destinada para
garantizar y proteger la seguridad jurídica, evitando que las deudas se perpetúen en el tiempo en
beneficio de los administrados" (p. 1616).
Esta concepción resulta plenamente aplicable al problema objeto de estudio, ya que la inexistencia
de un mecanismo automático que determine cuándo cesan los efectos
de la interrupción derivados
de la ejecución coactiva permite prolongar indefinidamente la incertidumbre jurídica del contribuyente. En consecuencia, la seguridad jurídica exige que la interrupción de la prescripción no dependa exclusivamente de actuaciones discrecionales de la Administración, sino
de reglas claras que impidan la permanencia indefinida de procedimientos inactivos.
Análisis del impacto
de la falta de automatismo en la caducidad de la interrupción.
La regulación de la prescripción en materia tributaria debe establecer mecanismos claros que permitan determinar objetivamente cuándo la acción de cobro conserva vigencia y cuándo, por el contrario, ha perdido eficacia debido al transcurso del tiempo. Sobre este aspecto,
Flores & Quiroz (2025) sostienen que "si la norma no prevé de términos y plazos en que
la acción coactiva prescriba o caduque, se determina por sí
mismo, una afectación a la seguridad jurídica" (p. 2). Esta ausencia
genera incertidumbre tanto para la Administración como para los contribuyentes,
permitiendo interpretaciones
disímiles sobre la vigencia de la acción de cobro.
Con todo lo expuesto la problemática se intensifica cuando la normativa no incorpora mecanismos automáticos que reactiven el cómputo del plazo prescriptivo tras un periodo prolongado de inactividad procesal. En ese sentido, Tite & Silva (2025) afirman
que "la ausencia de límites temporales y procedimentales convierte al contribuyente en un sujeto permanentemente vulnerable
a decisiones imprevisibles"
(p. 2150).
Desde una
perspectiva constitucional,
esta situación resulta incompatible con el principio de seguridad jurídica, puesto que impide
al administrado conocer con
certeza el momento en que cesa
la posibilidad de ser perseguido
mediante procedimientos coactivos. La incertidumbre generada por este
vacío normativo favorece además el ejercicio discrecional de las potestades administrativas, debilitando la confianza legítima
que debe existir entre la Administración Tributaria
y los contribuyentes.
En concordancia con lo
anterior, Aguirre et al., (2024) sostienen que "este vacío legal genera inseguridad jurídica al no establecer tiempos claros, afectando el debido proceso y vulnerando la garantía constitucional de seguridad jurídica" (p. 1611). Esta apreciación
permite concluir que la ausencia de automatismo en la caducidad de la interrupción no constituye únicamente una deficiencia procedimental, sino una problemática que incide directamente
en la protección de
derechos constitucionales.
Es por ello
que la incorporación de mecanismos legales que permitan reanudar
automáticamente el cómputo
del plazo prescriptivo cuando la Administración permanezca
inactiva contribuiría significativamente al fortalecimiento
de la seguridad jurídica.
Una regulación de esta naturaleza evitaría que los procedimientos
coactivos permanezcan abiertos de forma indefinida por causas atribuibles
a la propia administración,
limitaría el ejercicio discrecional de la potestad de cobro y garantizaría una actuación más
eficiente y respetuosa de los principios de legalidad y debido proceso.
La responsabilidad administrativa y el principio de eficacia
ante la falta de automatismo
El ejercicio de la potestad coactiva no solo implica la existencia de amplias facultades para la
Administración Tributaria, sino
también el deber de ejercerlas
de manera eficiente, diligente y conforme a los principios que rigen la administración
pública. No obstante, Reyes (2023) advierte que "la normativa vigente tampoco prevé un control dirigido al funcionario recaudador que permita vigilar cómo está llevando
los procesos coactivos" (p. 51). La ausencia
de mecanismos de supervisión
permite que los procedimientos permanezcan inactivos por largos periodos, prolongando indebidamente los efectos de la interrupción de la prescripción.
Frente a ello,
el ordenamiento jurídico impone un régimen de responsabilidad a quienes ejercen funciones públicas. En este sentido, Reyes (2023) señala que "los servidores
públicos por el ejercicio de sus funciones, quienes serán responsables
administrativa, civil o penalmente,
cuando tengan un mal manejo de sus atribuciones"
(p. 21). Esta disposición pone de manifiesto
que la inactividad injustificada en la tramitación de los procedimientos coactivos puede constituir una actuación contraria
a los deberes funcionales, especialmente cuando dicha omisión
repercute en la vulneración de derechos de los contribuyentes.
En consecuencia, la implementación de mecanismos automáticos para el cómputo de la
prescripción no solo fortalecería
la seguridad jurídica, sino que también contribuiría a delimitar objetivamente la responsabilidad
de los funcionarios encargados de la ejecución coactiva. Así permitiría
un mayor control sobre la gestión
administrativa, evitando la
prolongación injustificada
de los procedimientos y promoviendo una actuación más eficiente,
transparente y conforme a los principios de legalidad y debido proceso
De tal modo, el principio de
eficacia exige que toda actuación
administrativa se oriente a
la satisfacción del interés
público mediante procedimientos oportunos y eficientes. En esa línea, Flores & Quiroz (2025) sostienen
que "la relación entre
administración y administrado
(...) deberá estar direccionada al ámbito social y
sus actuaciones sujetas a evaluación con la finalidad de conseguir mayor calidad, eficiencia, celeridad" (p.
4). Este criterio evidencia
que la eficacia administrativa no puede entenderse únicamente como la obtención del cobro tributario, sino también como el cumplimiento oportuno de las actuaciones procesales y el respeto de las garantías constitucionales.
Desde esta
perspectiva, la incorporación
de un mecanismo automático que determine la caducidad de la interrupción de la prescripción fortalecería la eficiencia administrativa, la responsabilidad
de los funcionarios públicos y la seguridad jurídica de los contribuyentes. Además, impediría que la inactividad procesal prolongue injustificadamente los procedimientos coactivos, garantizando un adecuado equilibrio entre la potestad recaudadora del Estado y
la protección de los
derechos de los administrados,
en concordancia con los principios que rigen el Estado constitucional de derechos y justicia.
Discusión
El análisis realizado permite concluir que la
regulación de la prescripción de la acción de cobro en el sistema tributario
ecuatoriano tiene un objetivo garantista al fijar límites temporales al
ejercicio de la facultad recaudatoria del Estado. Pero los estudios prueban que
la eficacia de este organismo se ve comprometida por la inexistencia de un mecanismo automático que reconozca los efectos
de la inactividad procesal cuando la ejecución coactiva se mantiene paralizada por más de dos años. Si bien el artículo 56 del Código Tributario
establece expresamente que la interrupción de la prescripción pierde eficacia en tales circunstancias, en la práctica el reconocimiento de este efecto continúa
dependiendo de la iniciativa
del contribuyente, situación
que resulta incompatible
con la finalidad protectora
que inspira la institución de la prescripción.
Desde el punto de vista de la seguridad jurídica, los criterios doctrinales
analizados permiten sostener que la permanencia indefinida de los procedimientos coactivos se contrapone a la previsibilidad y certeza que deben caracterizar
toda actuación administrativa. Autores como
Benítez (2007), Valdivieso (2024) y Aguirre y otros
(2024) coinciden en que la seguridad jurídica requiere reglas claras que
permitan al administrado conocer con precisión cuándo una obligación
ha dejado de ser exigible.
Por lo tanto, mantener abierta
la vía de recaudación sólo porque no exista una declaración
expresa de prescripción
genera una situación de incertidumbre sobre la situación jurídica del contribuyente, al tiempo que amplía indebidamente
la margen de actuación de
la Administración Tributaria.
De igual forma, la discusión pone de relieve que el conflicto no se centra en la regulación del plazo prescriptivo, sino en la falta de instrumentos procesales que aseguren su
efectiva aplicación. La ley
admite la caducidad de la interrupción si hay inactividad prolongada, pero al no establecer un procedimiento que produzca automáticamente este efecto, deja
al administrado la carga de iniciar
nuevos procesos para obtener el reconocimiento de un
derecho que ya se habría consolidado por mandato legal. Esta situación desvirtúa el papel de la prescripción como instrumento de estabilidad jurídica y disminuye su eficacia
práctica frente al poder coactivo del Estado.
De igual manera,
el estudio permite advertir que la inexistencia de controles automáticos favorece la discrecionalidad administrativa y
limitan la aplicación del
principio de eficacia previsto
para la actuación de la Administración Pública. La falta de consecuencias inmediatas por la inactividad procesal reduce los incentivos para impulsar a tiempo los procedimientos de ejecución y dificulta la determinación de responsabilidades
de los funcionarios encargados del cobro. En este marco, la introducción de mecanismos normativos que automaticen el reconocimiento de
la caducidad de la interrupción
contribuiría tanto a robustecer
la seguridad jurídica, como a optimizar la eficiencia administrativa y a asegurar una actuación
más diligente de los órganos competentes.
En fin, la problemática analizada pone al descubierto la necesidad de conciliar el ejercicio
de la potestad tributaria
con los principios constitucionales que tutelan los derechos de los contribuyentes. El poder estatal de recaudar impuestos es esencial para financiar el interés público, pero su uso
debe limitarse a plazos efectivos, evitando prolongar innecesariamente los procesos de coerción. En tal sentido, la incorporación de mecanismos automáticos para reconocer los efectos de la inactividad procesal permitiría restablecer el equilibrio entre la eficacia recaudatoria y la protección de
la seguridad jurídica, consolidando un sistema tributario más acorde con los principios de legalidad, debido proceso y tutela efectiva de los derechos de los administrados.
Conclusiones
La prescripción de la acción de cobro constituye una garantía fundamental del
principio de seguridad jurídica,
debido a que establece límites temporales al ejercicio de la potestad recaudadora del Estado.
Su finalidad no se limita únicamente a extinguir la facultad de exigir el pago de una obligación
tributaria, sino que busca evitar
la existencia indefinida de
relaciones jurídicas pendientes. En este sentido, la prescripción permite otorgar certeza tanto a la Administración Tributaria
como a los contribuyentes respecto de sus
derechos y obligaciones.
Sin
embargo, la falta de un mecanismo automático que reconozca la caducidad de la
interrupción de la prescripción cuando existe inactividad administrativa genera
un vacío normativo. Esta situación permite la prolongación injustificada de los
procedimientos coactivos y aumenta la discrecionalidad de la administración.
Por ello, resulta necesario establecer límites claros que garanticen la
aplicación efectiva de la seguridad jurídica dentro del ámbito tributario.
La ausencia
de impulso procesal por parte de la Administración Tributaria dentro de los
procedimientos de ejecución coactiva genera consecuencias negativas para los
derechos de los contribuyentes, debido a que mantiene vigente una acción de
cobro que podría encontrarse limitada por el transcurso del tiempo. Esta
situación produce incertidumbre jurídica, prolonga la afectación patrimonial
del administrado y puede ocasionar un incremento desproporcionado de las
obligaciones tributarias mediante la acumulación de intereses.
A causa de
esto, la falta de mecanismos eficaces de control de la actividad administrativa
permite que los proceso permanezcan abiertos durante excesivos plazos sin
justificación objetiva. Derivado de lo anterior, se hace necesaria una reforma
normativa que establezca reglas automáticas y claras para determinar la
caducidad de la interrupción de la prescripción. De esta forma, se afianzaría
la seguridad jurídica, se recortaría la discrecionalidad administrativa y se
conseguiría el equilibrio entre la prerrogativa recaudadora del Estado y los
derechos constitucionales de los
contribuyentes.
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